国家发改委近日印发《关于实施2018年推进新型城镇化建设重点任务的通知》，明确了2018年新型城镇化建设加快农业转移人口市民化、提高城市群建设质量、提高城市发展质量、加快推动城乡融合发展以及深化城镇化制度改革5项重点任务。

《通知》要求，全面放宽城市落户条件，强化常住人口基本公共服务，全面实施城市群规划，加快培育新生中小城市，引导特色小镇健康发展，提升城市经济质量，优化城市空间布局，建设绿色人文城市，推进城市治理现代化，推进城乡产业融合发展，扩大试点地区改革平台作用。

云南省8地纳入试点

城镇化是伴随工业化发展，非农产业在城镇集聚、农村人口向城镇集中的自然历史过程，是人类社会发展的客观趋势，也国家现代化的重要标志。根据世界城镇化发展的普遍规律，我国目前仍处于城镇化率30%-70%的快速发展区间，城镇化还有巨大空间。但如果延续过去传统粗放的“造城运动”城镇化模式，将会面临产业升级缓慢、资源环境恶化、社会矛盾增多等风险。

为了避免陷入“中等收入陷阱”，影响我国现代化进程，党的十八大明确提出了“新型城镇化”概念。2013年底召开的中央城镇化工作会议指出，要紧紧围绕提高城镇化发展质量，推进以人为本的城镇化建设，并提出推进农业转移人口市民化、提高城镇建设用地利用效率、建立多元可持续的资金保障机制、优化城镇化布局和形态、提高城镇建设水平、加强对城镇化的管理6项主要任务。2014年，《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》提出，要遵循城镇化发展规律，走中国特色新型城镇化道路，使城镇化水平和质量稳步提升、城镇化格局更加优化、城市发展模式科学合理、城市生活和谐宜人、城镇化体制机制不断完善。

2015年2月，国家发改委印发《国家新型城镇化综合试点方案》，将江苏、安徽两省和宁波等62个城市（镇）列为国家新型城镇化综合试点地区。当年11月和次年12月，陆续公布了第二批、第三批国家新型城镇化综合试点地区名单。这些地区将发挥改革试点的先遣队作用，大胆探索、试点先行，寻找规律、凝聚共识，为全国提供可复制、可推广的经验和模式。

截至目前，全国共246个城市（镇）、2个省被纳入国家新型城镇化试点名单，其中每一批甚至是每个城市的主要试点任务都不尽相同。目前，我省共有8个城市（镇）入选国家新型城镇化试点名单，分别是曲靖市、大理州大理市、红河州、保山市隆阳区板桥镇、保山市腾冲市、楚雄州楚雄市、德宏州瑞丽市、大理州剑川县沙溪镇。

曲靖市和大理市抢先“试水”

2015年2月，曲靖市和大理市成为云南进入首批新型城镇化试点的城市。此批试点从2014年底开始，要求2017年取得阶段性成果，主要任务共有5项——建立农业转移人口市民化成本分担机制、建立多元化可持续的城镇化投融资体制、改革完善农村宅基地制度、探索建立行政管理创新和行政成本降低的新型管理模式、综合推进体制机制改革创新。

曲靖市和大理市的试点任务既有相同点，又略有不同。两市都提出了建立农业转移人口市民化成本分担机制和建立多元化可持续的城镇化投融资机制，曲靖市还提出了推进同城化发展的行政管理创新和扩权强镇模式，而大理市则提出了建立行政管理创新和行政成本降低的新机制及综合推进体制机制改革创新。

《试点方案》明确，曲靖市要形成城镇布局合理、产业发展充分、城市管理精细、社会事业发达、城乡关系和谐、人居环境友好的城乡一体化发展格局。到2017 年，常住人口城镇化率要达到51%，户籍人口城镇化率要达到 49.5%；到 2020 年，常住人口城镇化率要达到 60%，户籍人口城镇化率要达到 59%。《试点方案》明确，曲靖市级确保每年投入30亿元以上新型城镇化建设资金。

2017年6月，国家发改委国际合作中心在对曲靖市的评估报告中，将其作为“探索产城融合新路径”的典型案例。评估报告指出：曲靖市的农业转移人口市民化工作已初见成效；多元化的城镇投融资机制初步建立；同城化发展行政管理创新和扩权强镇试点顺利推进。曲靖市已深化户籍制度改革，全面放开落户限制；把就地就近城镇化作为推进新型城镇化的路径选择，注重引导和鼓励具备条件的农民有序向城镇聚集和落户；继续保留转户进城农民的农村土地承包经营权、宅基地及农房的使用权、林地承包权和林木所有权、原户籍地计划生育政策、参与原农村集体经济组织资产分红权5项权益，农村转户进城居民进入城镇住房、养老、医疗、就业、教育5大保障体系。曲靖积极推动陆良县扩权强县，在麒麟区越州镇、陆良县三岔河镇、富源县富村镇开展扩权强镇试点。

试点中也存在3个方面的问题：城市基础设施和功能配套资金筹措方式难以突破创新，财政收支平衡十分困难；农业转移人口市民化成分分担机制有待完善，国家和省尚没有建立农业人口市民化转移支付具体细则；“两区同建”模式推进缓慢，麒麟区越州镇、沾益区白水镇开展农村居住社区和产业园区同步建设试点，面临的资金、就业、基础设施建设压力较大。

截至2017年9月30日，曲靖全市城镇人口2358504人，户籍城镇化率为35.71％，虽然成效明显，但距离当初的目标还有不小差距。而清华大学中国新型城镇化研究院则认为，曲靖户籍制度改革的许多理念和政策设计都已走在全省乃至全国前列，呈现出“八大亮点”：

一是拓展了城镇落户区域，将乡政府驻地和工业园区也纳入城镇范畴；二是荡平了城镇落户门槛，在当地城镇经商、务工、购房、生活的人员，只要有落户的意愿都可实现；三是解除了落户羁绊，公安机关可以直接办理，不再受其它部门的制约；四是消除了租房落户障碍，在全市所有社 区（村）居委会设立集体户，为5326名租房人员解决了落户问题；五是倒逼相关部门的改革统筹推进，公安机关不再出具“农业人口”与“非农业人口”的户口性质证明；六是全面解决了户口遗留问题，对排查出来的14572名无户口人员已全部落户；七是切实保障了流动人口的合法权益，独家将本县（市、区）跨乡镇流动的人员也纳入了流动人口服务管理范围，使更多的流动人口在暂住地就能享受当地市民的公共服务；八是“放管服”工作深入人心，全面实现了居民身份证异地受理和户籍业务一站式网上办理。

大理市虽然是县级市，但改革的任务也不轻。《试点方案》明确，大理市要加快推进城镇有序扩容、经济结构调整、产业转型升级、生态环境保护、人文素质提升为主线，以改革创新为动力，促进人口向城镇集中、土地向规模化集中、产业向园区集中、资源要素向城镇聚集。到2017年，要实现常住人口城镇化率达到 65.1%，到2020年常住人口城镇化率要达到70%以上。与曲靖市强调政府财政投入不同，大理市更偏向于积极引导民间资本参与城镇化建设，市财政每年只安排“一定的资金”，每个农业转移人口市民化成本约为10万—12万元。

2017年，国家发展改革委国际合作中心在对大理市的评估报告中，将其作为“主打宜居特色、以人为本”的典型案例。评估报告指出，大理市的成绩主要有6项：突出“多规合一”，强化规划引领作用；强化产业培植，大力发展现代服务业，有效带动“人口聚集”；突出“以人为本”，推进户籍制度改革、建立健全居住证制度、保障转移人口权益、开展农业转移人口市民化成本测算，有序推进市民化进程；抓实土地改革，解决农民“后顾之忧”，宅基地改革试点工作有序推进，启动宅基地有偿使用制度改革，积极推进殡葬改革；大胆探索创新，拓宽筹资融资渠道，积极推行PPP等多元化投入机制，着力破解资金瓶颈；创新行政管理，完善政务服务工作平台，有序推进智慧大理建设，提高行政管理效率。

但同时也存在4个方面的困难：转移人口成本分担机制不配套，现行财政收支矛盾突出，可用财力有限；公共服务均等化推进困难，农村居民对进入城市生活意愿不高，出现“逆城市化”现象；项目建设资金紧缺，智慧城市、海绵城市、地下综合管廊等项目需投入大量资金，大理市财力仍处于“吃饭”财政的阶段，可用财力严重不足；PPP项目推广难度大，计划实施的PPP项目多数集中在生态文明建设和市政基础设施方面，这些项目几乎没有收费来源。

（舒文明）

云南经济日报